【要旨】

　　行政合同的特征在于，订立行政合同的一方必然是行政主体；订立行政合同的主要目的是实现行政管理职能，具有公益性，其产生、变更、消灭的是行政法律关系；行政合同双方当事人的法律地位并不是完全平等的，行政主体享有行政优益权。

　　【案情】

　　原告刘某系城镇居民，于1993年与重庆市秀山县中和镇七星村一组田某签订土地转让协议，由田某将六分三厘（419.58平方米）土地转让给刘某作为宅基地修建房屋。2000年12月20日，重庆市人民政府以渝府地（2000）714号《重庆市人民政府关于秀山县建设东大街及拆迁安置小区工程补办征地手续的批复》同意征用中和镇七星村一组等3个村的耕地，用于建设秀山县东大街及拆迁安置小区工程用地。2002年5月16日，秀山土家族苗族自治县城市建设总指挥部（以下简称指挥部）与宏达公司签订《秀山自治县东大街三期工程建设协议书》，约定由宏达公司垫付资金投资开发，指挥部用道路两边各16米的土地出让金（600元/平方米）抵补给宏达公司。

　　2002年7月23日，秀山县国土局与宏达公司签订秀地（2002）合字第014号秀山县国有土地使用权出让合同，将东大街三期工程道路两边各16米的土地出让给宏达公司。

　　2002年7月29日，秀山县政府发布秀山府通字（2002）2号《秀山县政府关于东大街三期工程房屋拆迁的通告》，拆迁范围内的房屋拆迁工程由指挥部负责组织实施。

　　2003年8月22日，刘某与指挥部签订房屋拆迁协议，对刘某宅基地占地525.29平方米土地予以货币补偿。

　　2003年9月6日，刘某将补偿款领取完毕，但一直未交付土地。

　　2010年10月25日，秀山县建委与宏达公司签订《秀山东大街三期工程建设补充协议书》（以下简称《补充协议书》），约定指挥部的权利义务转移给秀山县建委。

　　2011年4月29日，秀山县国土局向刘某发出限期交出土地决定通知书，要求刘某在2011年5月5日前交出土地。

　　2011年12月12日，秀山县国土局作出土地行政处理决定书，限刘某在处理决定书送达之日起15日内自行拆除已征收土地范围内的建筑物。刘某诉请法院判令确认被告与第三人签订的《秀山自治县东大街三期工程建设协议书》严重违法。

　　【审理】

　　重庆市第四中级人民法院经审理后认为，涉案土地经重庆市人民政府批准，秀山县政府发布拆迁公告，已按法定程序征收。刘某作为城镇居民不能购买农村土地作为宅基地建房，其建房用地许可证也已失效，但因其与涉案土地有利害关系，作为本案原告提起诉讼适格。指挥部是秀山县人民政府设立的临时机构，撤销后的权利义务已由秀山县建委承继，秀山县政府非本案适格被告，秀山县政府辩称其不是适格被告的理由成立。民事合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政合同是为了实现行政管理目标，行政主体与行政相对人之间经过协商一致而签订的设立、变更、消灭行政法上的权利义务的协议。行政合同的一方是从事行政管理职能的行政主体，处于主导地位，另一方是处于被动地位的行政管理相对人。指挥部负责秀山县东大街的工程建设协调工作及房屋拆迁工作，非履行行政管理职能的行政机关或其他组织，其在2002年5月16日与秀山宏达公司协商一致签订的《协议书》约定，建设秀山县东大街三期工程的工程款用出让东大街道路两边的土地出让金抵补，非现金支付工程款，协议虽有对税费的约定，因指挥部不具税收管理职能，无权决定税费的收取，该协议实质是建设工程施工合同，秀山宏达公司作为合同的另一方与指挥部居于平等地位，不是行政管理的相对人，指挥部履行的也不是行政管理职责，属平等主体间的民事合同，非行政合同，不属行政诉讼受案范围。

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，请求事项不属于行政审批权限范围的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。